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NJUS - I casi di giudicato amministrativo con effetti «ultra partes»

Commento alla sentenza Consiglio di Stato n. 7292 del 19 agosto 2022

Data: 19/08/2022

Sulla nuova rivista digitale NJUS diretta da Valerio de Gioia potete leggere il commento alla sentenza Consiglio di Stato n. 7292 del 19 agosto 2022. La sesta sezione del Consiglio di Stato è tornata sul giudicato amministrativo con effetti ultra partes.

Come precisato dall’Adunanza Plenaria (n. 4 del 2019), il giudicato amministrativo – in assenza di apposite norme recate nel codice del processo amministrativo – è sottoposto alle disposizioni processualcivilistiche, per cui il giudicato opera solo inter partes, secondo quanto prevede per il giudicato civile l’art. 2909 c.c..

I casi di giudicato amministrativo con effetti ultra partes sono eccezionali e si giustificano in ragione dell’inscindibilità degli effetti dell’atto o dell’inscindibilità del vizio dedotto: in particolare, l’indivisibilità degli effetti del giudicato presuppone l’esistenza di un legame altrettanto indivisibile fra le posizioni dei destinatari, in modo da rendere inconcepibile – logicamente, ancor prima che giuridicamente – che l’atto annullato possa continuare ad esistere per quei destinatari che non lo hanno impugnato. Utilizzando tale criterio, dottrina e giurisprudenza hanno individuato alcune eccezionali ipotesi di estensione ultra partes degli effetti del giudicato. Tale estensione dipende spesso da una pluralità di fattori concorrenti, fra i quali rileva non solo la natura dell’atto annullato, ma anche, cumulativamente, il vizio dedotto, nonché il tipo di effetto prodotto dal giudicato della cui estensione si discute. Più nel dettaglio, secondo l’orientamento tradizionale, gli effetti inscindibili del giudicato amministrativo possono dipendere: a) in alcuni casi (ma raramente), solo dal tipo di atto annullato; b) altre volte, più frequenti, sia dal tipo di atto annullato, sia dal tipo di vizio dedotto; c) altre volte ancora, dal tipo di effetto che il giudicato produce e di cui si invoca l’estensione. Si ritiene, in particolare, che produca effetti ultra partes: a) l’annullamento di un regolamento (l’efficacia erga omnes in questo caso trova una base normativa indiretta nell’art. 14, comma 3, d.P.R. 24 novembre 1971, n. 1199, che, proprio presupponendo tale efficacia, prevede che il decreto decisorio di un ricorso straordinario che pronunci l’annullamento di un atto normativo deve essere pubblicato nelle stesse forme dell’atto annullato); b) l’annullamento di un atto plurimo inscindibile (ad es. il decreto di esproprio di un bene in comunione); c) l’annullamento di un atto plurimo scindibile, se il ricorso viene accolto per un vizio comune alla posizione di tutti i destinatari (ad es. il decreto di approvazione di una graduatoria concorsuale travolto per un vizio comune); d) l’annullamento di un atto che provvede unitariamente nei confronti di un complesso di soggetti (ad es. il decreto di scioglimento di un Consiglio comunale). In tutti i casi indicati, l’inscindibilità riguarda solo l’effetto di annullamento (l’effetto caducatorio), perché è solo rispetto ad esso che viene a crearsi la sopra richiamata situazione di incompatibilità logica che un atto inscindibile possa non esistere più per taluno e continuare ad esistere per altri. La necessità di verificare se il giudicato di annullamento sia idoneo ad operare erga omnes si pone nei casi in cui sia annullato un unico atto (regolamentare, collettivo, generale o plurimo inscindibile o scindibile ma per vizi comuni a tutti i destinatari), idoneo ad incidere unitariamente sulla sfera giuridica di una pluralità di soggetti: in tali ipotesi, alla luce delle coordinate tracciate nella sentenza n. 4 del 2019 cit., si pone effettivamente il problema di perimetrare l’ambito soggettivo del giudicato, occorrendo verificare se lo stesso atto, una volta annullato su ricorso proposto da alcuni dei suoi destinatari, possa continuare a produrre effetti giuridici nei confronti dei destinatari non ricorrenti. A fronte di un provvedimento particolare, avente un unico destinatario, non potrebbe invece discorrersi, di regola, dell’estensione erga omnes del giudicato di annullamento, in quanto in tali ipotesi gli effetti caducatori del giudicato potrebbero dispiegarsi nei soli confronti dell’unico soggetto inciso dal precetto amministrativo annullato in via giurisdizionale. Tenuto conto delle peculiarità del caso concreto, l’estensione del giudicato di annullamento potrebbe essere, al più, predicata nelle ipotesi in cui l’atto annullato costituisca l’unico presupposto di un successivo atto dipendente, all’uopo non impugnato. Nell'ambito del rapporto di presupposizione corrente fra atti inseriti all'interno di un più ampio contesto procedimentale occorre, in particolare, distinguere fra invalidità ad effetto caducante ed invalidità ad effetto viziante, atteso che nel primo caso l'annullamento dell'atto presupposto determina l'automatico travolgimento dell'atto consequenziale senza bisogno che questo ultimo sia stato autonomamente impugnato, mentre in caso di invalidità ad effetto viziante l'atto consequenziale diviene invalido per vizio di invalidità derivata, ma resta efficace salva apposita e idonea impugnazione, resistendo all'annullamento dell'atto presupposto (Cons. Stato, sez. V, 27 maggio 2014, n. 2710). A fronte di un tale nesso di presupposizione immediata, diretta e necessaria, non potrebbe in via aprioristica escludersi un’efficacia ultra partes dell’annullamento dell’atto presupposto, nei confronti degli ipotetici e ulteriori destinatari dei relativi atti esecutivi (fattispecie, peraltro, di difficile realizzazione, riscontrandosi, di regola, l’identità dei destinatari dell’atto presupposto e dell’atto meramente dipendente automaticamente caducato).

Il commento di Cristina Tonola dal titolo: I casi di giudicato amministrativo con effetti «ultra partes» è corredato dal testo integrale della sentenza.

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